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宅改:打開鄉村振興新空間

上传时间:2018-08-07 18:32  来源:www.wsm.cn  手机版
編者按:我國農村宅基地的總面積約為1.7億畝,約占集體建設用地的54%。近年來隨著農民大量進城,宅基地閑置現象突出,據中國社科院農村所發布的《中國農村發展報告(2017)》透露,全國農村居民點閑置用地約達3000萬畝。然而長期以來受土地管理制度制約,農民有宅基地使用權卻沒有處置權、擁有資產卻帶不來財產收入,是農村宅基地長期所處的尷尬境地。進城農民渴望將手中閑置的宅基地轉化為財產性收入,鄉村振興更需要盤活農村宅基地資源,為農村發展註入新的動力。
 
針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題,健全依法公平取得、節約集約使用、自願有償退出的宅基地制度成為改革目標。自2015年起,包括宅基地制度改革在內的農村土地制度改革試點在全國31個省份的33個縣市區展開。試點三年來,已取得階段性成效,在盤活土地資源、增加農民收益、積累制度改革經驗等方面取得了積極進展。在此基礎上,今年中央一號文件提出,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。可以預見,隨著改革的推進,農民將獲得更多財產權利,鄉村振興也將獲得新的發展空間。
宅改:打開鄉村振興新空間
宅改在基層:農民老房子變成“錢袋子”
 
宅基地改革收效幾何?半月談記者近期在部分試點地區走訪看到,隨著農村宅基地和農房可流轉、可抵押、可退出等多種創新形式出現,老房子正在變成“錢袋子”。
 
可流轉:喚醒沈睡的資產
 
湖北武漢市從去年4月開始,鼓勵市民用租賃、合作等方式下鄉利用農村空閑農房。2017年底,全市閑置農房中已超過1萬套被簽約出租。在江夏區梁子湖畔,59歲的村民範秀雲說,自家農房簽了5年的出租合約, “每年可以獲得4萬元房租收入,非常劃算。”
 
長期以來,所有權歸村集體、村民僅擁有使用權的農村宅基地,除了嚴格禁止買賣轉讓外,能否出租、流轉一直是法律政策模糊地帶。隨著農民進城,本質屬於農村建設用地的宅基地,與農房一道被大量閑置。
 
借鑒農村承包地“三權分置”辦法,將宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,將使用權剝離出來,即可在有條件情況下進行流轉,盤活資源。
 
晉江(縣級市)是福建省唯一的宅基地改革試點縣。走進磁竈鎮大埔村,整齊劃一的農民住宅小區映入眼簾,沿著小區行走,道路幹凈整潔、綠樹成蔭。
 
就在15年前,這裏要路沒路、要配套沒配套,汙水橫流。村支書吳金程選擇了新村建設,大埔村逐漸從裏到外煥然一新。
 
這一切關鍵就在於土地,土地的關鍵又在於錢。經過統一規劃,大埔村探索農民宅基地有償退出、置換機制,村民將現有宅基地和房屋退出,用於置換住宅小區的新房,不願意置換的,可通過宅基地有償退出機制領取補償款。
 
晉江通過“指標置換、資產置換、貨幣補償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機制,目前全市共騰退宅基地6345畝。
 
宅基地退出後,如何解決農民住房問題,實現戶有所居?晉江采取有償取得和分類保障的辦法。在城中村,農民可以拿宅基地和房屋,換安置房、商務辦公樓、店面、現金和股權等;在城郊村,鼓勵有一定規模的村民住宅,通過集中改造,建設農民公寓、住宅小區等方式解決農民住房;在郊外村,盡量滿足一戶一宅,同時鼓勵危房翻建,完善公共配套,改善居住條件。
 
作為另一個全國農村宅基地使用管理制度改革試點地區,江西鷹潭市余江區堅持“誰改革誰獲利”的原則,充分保障人民利益、讓利於民,把“沈睡”的資源盤活後以“宅票”形式還給農民,可在本集體經濟組織內部流轉,並根據條件可選擇在集鎮建房或以優惠價購買商品房。
 
在余江,農村村民以戶為單位,全部將宅基地退回集體、全部將宅基地流轉、符合宅基地申請資格且承諾放棄15年資格權進城落戶的農村村民,可享受住房、財政、教育、醫療、創業等配套政策。
 
可抵押:農房+金融=融資新渠道
 
湖北宜城市小河鎮高莊村養殖戶熊興林去年拿到農房不動產權證後,馬上找銀行抵押貸款10萬元,用於擴建豬舍。
 
受農村宅基地所有權限制,農房一直無法成為抵押物,通過“三權分置”,並經過確權發證後,宅基地使用權可以類似農民承包地一樣,用於抵押融資貸款。
 
10多年前,晉江就已經開始了農房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長陳英俊表示,隨著早期經濟發展、人口擴張,一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮中村”,這些農村宅基地及集體性質建設用地,盡管受政策限制不能自由交易,但其潛在的價值得到了極大的提升。在此背景下,農民的住房財產權觀念不斷強化,入市流轉的意識不斷加強。
 
晉江自古商業氛圍濃厚,改革開放以來,晉江湧現出一大批小微民營企業,時刻需要金融貸款支持,而抵押方式卻十分有限。
 
一些小微企業期待抵押的宅基地按規定不允許交易。而農房交易流轉的對象必須是本村集體成員,流轉的價格並不包括對宅基地的估值。制度的要求,限制了宅基地由資源屬性向財產屬性的擴展。
 
為了紓解兩難困境,晉江農商銀行積極探索城鎮住房抵押在農房領域延伸的可能。2015年,晉江開拓出以農村住房抵押貸款為主體的“農房樂”產品,將原本局限於農房的抵押範圍擴大至農房及宅基地,並正式將宅基地的價值顯化到抵押評估價值中,有效解決了早期農房及宅基地價值難以分割的問題。
 
晉江市2015年12月成為全國農民住房財產權抵押試點縣(市),截至2018年4月末,晉江農民住房財產權抵押貸款余額為9.98億元,比試點前增加4.48億元,居全國前列,其中,農房抵押貸款占比達88%。
 
通過賦予農村宅基地抵押權,拓寬了農民的融資渠道,實現了農村“死”資源向“活”資本的轉變。晉江磁竈鎮東山村33歲的張金劍正是依靠“農房樂”的支持,將瓷磚銷售的生意越做越大。
 
可退出:自願退出,有償使用,倡導“集約”
 
新型城鎮化推進過程中,大量進城農民不願將戶口隨遷進城,關鍵是遷走戶口就意味著自動放棄承包地與宅基地的承包權和資格權。隨著多地探索宅基地資源有償退出,標誌著農民獲得宅基地使用權的公平處置權利。
 
一年多前,安徽省金寨縣白塔畈鎮劉沖村村民張統知家搬到集中安置點。他說,新房建房成本8萬多元,老房子享受宅基地有償退出政策,每平方米補償70元,共補償2萬多元,加上房屋補償13萬多元,如此下來不僅沒掏錢還有余錢。
 
與此同時,很多地區由於管理混亂,出現農村常住人口不斷減少,農村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區在宅基地改革試點中,紛紛探索宅基地有償使用機制,引導村民集約用地。
 
湖北宜城市基於全市80%的宅基地超占面積現狀,采取倒逼退出、獎勵補償、集體回購、增減掛鉤等多種形式,引導農民退出閑置和多余的宅基地;同時創新采取“政府定價、村定標準、動態調節”的辦法,對超占部分實行“分段+調節”的階梯式繳費。
 
可入市:“三塊地”改革試點的創新探索
 
在晉江金井鎮圍頭村,村民和投資方都看中了一個地塊,準備投資開農家樂。地塊不大,權屬關系卻異常復雜。按照過去的辦法,國土部門要先收儲、再報批、再招拍掛,“時間至少一兩年。”陳英俊說。
 
按村集體的想法,既要以土地招商,又不出讓土地所有權。有這樣的好事?有!這就是晉江的集體經營性建設用地入市改革探索。首先,入市的主體必須是村集體經濟組織,或村集體授權的股份合作社;其次,無須再走收儲、上報的路子,只需要最終由晉江市政府批準即可。
 
晉江規定,農村集體經營性建設用地入市,與國有建設用地同等入市、同權同價,無論最後這塊地是商業用地還是工業用地,出讓後的收益70%~85%都返還給入市者。
 
2018年2月,圍頭村這塊3495平方米的土地迎來新的開發者,圍頭村村集體獲得了182萬元收益。根據改革政策,還可以為地塊競得人抵押融資。
 
“通過開展農村土地制度改革,晉江的土地集約利用水平得到較大提升,農民權益得到有效保障,農村新產業新業態發展迅速。”陳英俊表示。
 
半月談記者了解到,截至2017年9月,全國已有577宗集體經營性建設用地入市,總面積1.03萬畝,總價款約83億元,如浙江德清縣完成入市交易136宗,農民和農民集體獲得收益1.55億元,惠及農民9.1萬余人,為探索建立城鄉統一的建設用地市場、增加農民收益奠定了基礎。
 
(記者 李勁峰 董建國 秦宏)
 
宅改能走多遠?清除法律制度障礙是關鍵
 
農村宅基地改革進入第三年,改革亮點頻現。隨著改革向縱深推進,來自法律法規的障礙愈發顯現,清除法律制度障礙、完善頂層設計成為宅改取得關鍵性突破所在。
 
依法依理,頂層設計有待完善
 
作為全國農村宅基地使用管理制度改革試點地區,江西鷹潭市余江區的“宅改”實踐已積攢不少經驗。不難看出,盤活農村閑置宅基地資源、增加農民收益,需要對原有的一些有關農村宅基地的法律法規進行重新修訂,以增強其流動性,體現其資產價值和賦予合法宅基地使用權人從宅基地使用權和其上建築所有權退出、轉讓、抵押和收益的權利。
 
現行法律對宅基地處置存在嚴格的限制。比如《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定:農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設;但是,符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業,因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。第八十一條規定:擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用於非農業建設的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正,沒收非法所得,並處罰款。
 
同時,擔保法、物權法也對宅基地抵押進行了限制。
 
余江區國土資源局相關負責人認為,隨著我國城市化與工業化的快速推進,以及城鄉要素市場體系的不斷完善,農村宅基地資產屬性逐漸凸顯,價值不斷提高。從目前的情況看,允許宅基地使用權轉讓、抵押、出租等是實現宅基地用益物權、增加農民收入的有效途徑。從長遠來看,法律上的修訂是宅基地改革取得最終成功的保障。
 
福建晉江磁竈鎮大埔村支書吳金程稱,現在最大的障礙來自法律法規。宅基地的流轉範圍不能超出集體經濟組織使得“物不能盡其用”,農房和宅基地的價值無法充分體現。其實,現實中灰色交易已經存在。為此他建議擴大流轉交易的範圍。
 
基層幹部建議,應逐漸允許將宅基地轉讓範圍擴大到鄉鎮、縣(區)內符合宅基地申請條件的集體經濟組織成員之間,允許宅基地上的房屋向本村集體以外居民出租。
 
余江區國土資源局土地交易中心主任孫小毛認為,隨著城鎮化進程加快,很多農村地區存在連片閑置宅基地的空心村現象,以及一戶多宅的情況,須采取土地整治加強存量宅基地的再利用。
 
具體來說,可適當鼓勵進城居住的農村村民依法、自願有償退出宅基地。騰退的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購,主要用於滿足本集體內部的宅基地再分配或者根據國家有關規定整理利用。
 
試點先行,加大探索創新力度
 
作為宅基地制度改革完善的基礎性工作,有償使用是推動宅基地集約使用、推動宅基地自願退出的保障。試點村之一的湖北宜城市流水鎮劉臺村支部書記趙永東反映,過去農村宅基地歸村民無償使用,現在改為有償使用屬於試點突破,但是缺乏法律法規支撐,如果有村民不交費,最終會出現“老實交錢的人就會吃虧”的局面。
 
基層幹部建議,在土地管理法修改前,能否考慮結合農村宅基地改革試點情況,選擇部分省、市試點修訂省級土地管理實施辦法等方式,將宅基地超標部分有償使用納入宅基地管理範疇,同時明確宅基地有償使用內容、收費標準、收益用途、約束機制,為全國性推開探索積累經驗。
 
湖北一位宅基地改革試點村支部書記介紹,全村存在“一戶多宅”村民共有200多戶,目前絕大部分都有退出意願,但由於村集體資金有限,回購數量不到一半。村集體回購資金主要源於土地增減掛鉤項目補貼,但當地每畝宅基地復墾獎補標準僅兩萬元,比按照征地補償標準回購宅基地的標準還低,致使各個試點村難以承擔資金缺口。
 
此外,土地增減掛鉤項目宅基地復墾耕地指標,規定只能在縣域周轉使用,導致建設用地指標價值難以充分體現,獎補標準偏低。建議選擇部分地區,探索土地增減掛鉤指標周轉範圍提升至地市範圍,適度提高土地指標收益,為村集體宅基地回購提供資金保障。
 
釋放金融機構受理農房宅基地抵押積極性顯得尤為重要。金融監管機構應對農房貸不良貸款率進行差異化考核,提升風險容忍度,調動銀行放貸積極性。
 
比如,設立農民住房財產權抵押貸款風險補償專項資金,地方政府結合實際制定農房抵押貸款稅費減免、風險補償、信貸獎勵等配套政策,對投放農房抵押貸款業務的金融機構給予一定的財政貼息與稅收優惠。
 
以人為本,尊重農民房屋處置權
 
根據調研情況和專家分析來看,目前宅基地退出的試點中,還存在很多問題。首先就是現行農村宅基地退出方面存在法律和制度障礙。
 
由於當前禁止農村宅基地使用權有償流轉,同時對農村宅基地實行嚴格管理,因此,盡管各地區在農村宅基地退出試點中取得了成效,但是難以實現大的突破與創新。
 
受政策法規的限制,宅基地使用權有償流轉成了缺少法律支撐的空架子,市場機制也難以進入農村宅基地退出系統中,政府主導下的宅基地退出機制難以實現資源的優化配置。此外,增減掛鉤使得試點規模受限、操作困難,資金鏈條薄弱導致補償資金來源不穩定,宅基地退出過程中農戶該如何與政府實現“雙贏”等,都是未來宅基地退出政策要研究的重點。
 
完善宅基地退出機制,要重視宅基地退出政策之間的銜接與組合。當前我國宅基地退出機制存在著權屬不明確、補償標準不合理、政策配套不完善、指標回收制度不健全等問題。為此,要建立宅基地退出引導機制,完善農村土地儲備機制,保障宅基地退出指標科學可用,構建合理的農村宅基地退出監管機制。
 
宅基地抵押如果出現貸款不能收回,那該如何處置抵押物呢?這是學界以及政策制定者一直探討的焦點問題。抵押中不容忽視的宗族因素和農民的契約精神,也是一道非常棘手的難題。
 
值得關註的是,適度擴大農村宅基地使用權流轉範圍,特別是允許宅基地跨村、跨鄉鎮配置,有利於要素聚集,為農民和農村開辟一條新的增收途徑,也有助於實現農村宅基地的用益物權。對於閑置宅基地,也應該從頂層設計考慮,應鼓勵各地因地制宜實行宅基地有償退出,對於空置宅基地,超過一定期限,自動收歸集體所有。
 
在歷史上,宅基地較多地承擔了“居者有其屋”的基本保障功能,但隨著經濟社會的發展,其財產性逐漸凸顯。修訂相關法律法規,允許宅基地及其房屋進行抵押融資,讓群眾有充分的處置權利,成為試點結束後迫切需要做的事情。
 
相關改革加速推進,宅改前景光明
 
宅基地改革是對農村土地制度“動奶酪”,其重要性、敏感性都不言而喻,不僅要看到其對農民帶來的財產性收益等好處,也要看到其中暗藏的社會風險和金融風險。因此,當前這項改革仍以試點、調研為主,在總結經驗教訓的基礎上謹慎推進。雖然改革不會一蹴而就,但向前推進的態勢越來越明朗,前景看好。
 
試點期限在延長,範圍在擴大。半月談記者了解到,除2015年確定的全國33個試點縣區的試點期限已經被延長一年到2018年底外,一些省份也已開始將這項改革向全省推開。2017年,江西將“宅改”試點工作擴展到省內其他848個村莊。今年,江西將繼續選擇部分市縣區擴大試點村莊範圍,推廣“宅改”成熟經驗和做法,並在全省逐步推開。
 
試點推開的同時,相關的法律、政策修改也在緊鑼密鼓調研中。根據今年的中央一號文件,我國將完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權。
 
“這是一項重大的理論和實踐創新,為深化改革指明了方向。”今年1月,時任國土資源部部長姜大明說,當務之急是各地在改革試點中要認真開展宅基地“三權分置”特別是農戶資格權的法理研究,探索宅基地“三權分置”的具體實現形式。
 
姜大明說,2018年是修改土地管理法關鍵年份,國家有關部門將按照邊試點、邊總結、邊修法的要求,系統總結試點經驗,為修法提供實踐支撐。
 
(記者 李勁峰 董建國 秦宏)
 
“活業、活人、活村”全面復興鄉村空間
 
實施鄉村振興戰略,關鍵在深化農村改革,加大制度供給,消除不利於鄉村發展的制度制約,以“活業”帶動“活人”,實現“活村”,全面復興鄉村空間,使鄉村和城市相得益彰,共融、共生、共榮。
 
改革生產要素配置制度,促進城鄉互動
 
隨著經濟發展階段轉換、消費需求升級、鄉村經濟活動變化,我國的城市化已經從要素向城市單向配置轉向城鄉互動。改革過程中長期存在的城鄉二元體制,促進生產要素在城鄉之間的對流與配置,將為鄉村振興創造巨大機會。
 
眼下,我國大規模土地城市化階段已經過去,對於農村土地而言,減少強制低價征地對農民土地權益的損害恰逢其時。此時改革土地配置制度,有助於實現鄉村與城市平等發展權。
 
城中村是城鄉融合的重點區域,應加大城中村地區的土地制度創新,利用土地價值增值捕獲原理實現城市更新中的資本平衡、土地所有權利益以及土地增值收益合理分配,允許城中村農民集體利用集體土地提供租賃房,解決進城農民在城市的體面落腳和居住問題。在符合規劃和用途管制前提下,允許集體經濟組織、農民利用集體建設用地從事非農建設,享有出租、轉讓、抵押集體建設用地的權利。
 
鄉村振興不僅要保障鄉村發展權,還要保障鄉村發展空間。應按照城鄉融合的空間形態,在用地類型、標準、規劃編制上保證多功能、新產業、新業態、新形態在鄉村落地。
 
我們面臨著土地城市化、農民卻沒有跟上實現市民化的問題。實現農民城市權利,就要促進農民市民化,保障新生代農民工城市居住權,鼓勵大城市利用集體土地建立房屋租賃市場,向外來務工人員及其家庭開放。
 
同樣,我們要向城市開放鄉村權利,鼓勵城市社會資本下鄉,解決鄉村發展資本不足的問題。
 
完善農地權利體系,促進農業轉型
 
農業現代化是鄉村振興的基礎。我國農業正處於歷史轉型期,農民對農地的經濟性依賴下降,消費需求變化促使農業告別“吃飯農業”,農業的內涵、功能、要素組合、經營和服務規模、可盈利性等都呈現勢不可擋的變化,農地權利安排和經營制度變遷決定著農業轉型的成敗。
 
明晰農地集體所有權十分重要。對未到戶集體資源進行全面確權,明確歸屬和利益分享機制;推進清產核資、資產量化、確股到戶的集體產權改革,確保集體資產保值增值;在此基礎上,還可探索實行承包地股份合作制,在確保農戶土地基本權利前提下,實行農地資源重組與配置。
 
隨著大量農民離土出村,相較於長輩,新生代農民工對土地與農業的觀念產生很大變化。我們要順應這種變化,在農民自願的前提下,實行農地承包權與經營權的分離,保障集體成員對承包地的按份占有權、收益權、地租權、轉讓權。對於已經獲得城市戶籍的農民,給予承包地有償退出權和一定期限內的可贖回權。
 
應在農民自願、依法、有償原則下推進土地流轉和適度規模經營,創新農業經營體系,探索國家土地信托制度,進行閑置低效利用土地的收購、整理和發包,培育現代農業經營主體、服務主體、合作組織和市場主體,以農業服務規模化和區域種植規模化、市場化實現農業規模收益。
 
推進宅基地制度改革,促進村莊轉型
 
隨著人口城市化、農民代際變化和城鄉互動的到來,村莊的分化勢在必行,宅基地制度改革是促進鄉村活化、阻止鄉村衰敗的重要抓手。完善宅基地制度改革,可從以下四方面著手:
 
一是改革宅基地的無償分配制度,可以考慮用時點劃斷的辦法,對時點以後集體成員在保障宅基地資格權前提下實行宅基地的有償獲得。
 
二是賦予農民宅基地財產權。在保障農戶宅基地占有權和居住權前提下,以宅基地財產權交換福利分配權,農民宅基地可以有償退出,可出讓、轉讓、交易,從事鄉村相關產業。
 
三是對外村人和外來資本的有序開放。在規劃和用途管制前提下,實行村莊宅基地、農房和閑置空閑地對外來人和外部資本開放,實行鄉村資源與外來資本的有效組合,顯化鄉村價值,提高資源配置效率。
 
四是改革宅基地管理體制。將鄉村納入國土空間規劃,控制和鎖定村莊宅基地總量,明確村莊功能,有關部門對宅基地實行總量和規劃管制,村內宅基地使用和處置權交由村集體組織管理。